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    中共中央宣傳部理論局2020年理論熱點面對面《中國制度面對面》出版發行。

中國制度面對面（15）

激濁揚清織密網

——黨和國家監督體系如何健全完善？

    2020年1月中旬，在十九屆中央紀委四次全會召開之際，一部5集電視專題片《國家監察》在央視播出，在社會上產生強烈反響，引起網民持續熱議。“專題片看點滿滿，這些貪污國家財產、損害群眾利益的貪官被查，真是大快人心”“對公職人員是警示震懾，對老百姓是宣傳普及”……從這部片子中，我們看到了反腐敗斗爭取得的顯著成效，也感受到了黨和國家監督體系的巨大威力。

    天網恢恢，疏而不漏。構筑黨和國家監督體系之網，必須堅持黨的集中統一領導，推進監督全面覆蓋。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督。”這是對新時代加強黨的建設、完善國家治理體系提出的根本要求，是我們黨永葆生機活力、勇立時代潮頭的重要保障。

    一 全領域高擎監督“探照燈”

    “監”字，最早見于商代甲骨文，本意是以水為鏡映照自己，后引申為監察和監督的意思。幾千年來，其字形幾經演變，但核心意思一直沿用至今。

    監督是一個國家、一個政黨保持生機活力的根本所在。經過長期的發展，我們形成了一套嚴密完整、行之有效的黨和國家監督體系。我們與其他國家的監督相比較，既有相同之處，又有許多獨特做法。比如，強調黨紀嚴于國法、黨和國家一體監督、勇于自我監督等。因為我們黨長期執政，黨內監督有力有效，其他監督才能發揮作用。中國共產黨是從自我革命的高度來看待監督這個問題的，通過加強監督，始終保持黨的先進性和純潔性。

    黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，以徹底的自我革命精神，堅定不移推進全面從嚴治黨，把制約和監督權力作為保持黨的肌體健康的重要保障，以黨內監督帶動促進其他監督，從將所有行使公權力的公職人員納入國家監察范圍到逐步形成“四個全覆蓋”格局，從大力推動“有形覆蓋”到走向“有效覆蓋”，構建起黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，走出了一條中國特色的監督之路。

    經過持續不斷的努力，健全黨和國家監督體系，已由前期的夯基壘臺、立柱架梁，中期的全面推進、積厚成勢，進入系統集成、協同高效的新階段。當前和今后一個時期，健全黨和國家監督制度的主要任務，就是在重點抓好黨內監督和紀委監委專責監督的基礎上，推動各類監督有機貫通、相互協調，進一步增強監督的嚴肅性、協同性、有效性。

    發揮黨內監督主導作用。自我監督是執政黨面臨的普遍難題，是國家治理的“哥德巴赫猜想”。我們黨解決這個問題，根本要靠敢于自我革命這個政治品格，通過強有力的黨內監督，及時發現和糾正錯誤，使黨永葆先進性和純潔性。在我國，95%以上的領導干部、80%的公務員是共產黨員，他們構成了代表人民行使公權力的中堅。黨的執政地位決定了黨內監督是第一位的。強化黨內監督的主導作用，必須突出政治屬性，推進政治監督具體化和常態化，確保黨的集中統一領導。加強對高級干部、各級主要領導干部的監督，完善領導班子內部監督制度，破解對“一把手”監督和同級監督難題，確保“關鍵少數”真正置于有效監督之下。

    強化紀委監委專責監督。紀檢監察機關是監督的專責機關，在黨和國家監督體系中處于主干位置，發揮著保障作用。黨的十九大以來，隨著國家監察體制改革全面推進，各級紀委監委合署辦公，成為名符其實的監察“鐵軍”。充分發揮好紀委監委的監督職能，就要加強上級紀委監委對下級紀委監委的領導，保證監督權的相對獨立性和權威性。完善派駐監督的體制機制，拓展派駐全覆蓋范圍，提高派駐監督質量，切實發揮好“前哨”作用。

    推動各類監督有機貫通。系統論認為，任何系統都是一個有機整體，它的各個部分不是簡單相加，而是相互關聯、彼此影響的。在黨和國家監督體系中，各類監督都不是孤立存在的，每一種監督都會對其他監督產生重要影響，也都需要其他監督協同配合。必須增強整體意識和系統觀念，以黨內監督為主導，推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接，推動人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督有機貫通、相互協調，最大程度發揮監督的整體效能。

    二 全過程扎緊權力“鐵籠子”

    權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法治軌道之外運行則必然禍害國家和人民。所謂權力的兩重性，可以理解為：一方面，權力具有規范性指導性，運行得好可以使社會高效運行、平穩有序；另一方面，權力具有擴張性腐蝕性，一旦失去約束，就會像脫韁的野馬，產生難以預料的惡果。

    歷史一再告誡我們，任何人都不是神仙完人，都有認識和道德的局限性。沒有人能夠保證自己在擁有和運用權力時永遠不出任何差錯。為了減少乃至杜絕權力的“任性”和“撒歡兒”，防止權力的失控，就必須加強對權力的制約和監督。

    制約和監督權力，最根本的就是要完善權力配置和運行制約機制。習近平總書記指出，要強化權力制約，合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制。這從根本上指出了從結構和運行等環節加強對權力制約的重要性。必須通過劃定邊界、公開運行、落實責任，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，保障黨和國家機關依照法定權限和程序行使職權、履行職責，真正做到公正用權、依法用權、廉潔用權。

    權責法定。法無授權不可為，法定責任必須為。權力的設定應當于法有據，依法健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度，明晰權力邊界，嚴格職責權限。2018年深化黨和國家機構改革，首次采用黨內法規條目式表述部門“三定”，為部門履職盡責賦予了法律依據。應當在此基礎上，全面梳理各部門權力的法定授權，建立權力清單、責任清單、負面清單，推動機構、職能、權限、責任法定化，確保自由裁量權在合理區間，防止權力出軌。

    權責透明。腐敗是腐蝕劑，陽光是最好的防腐劑。公開與透明，讓權力“曬”在陽光下，是加強權力運行制約的前提。權力運行不見陽光，或有選擇地見陽光，公信力就無法樹立。強化權力制約，必須推動用權公開，完善黨務、政務、司法和各領域辦事公開制度，建立權力運行可查詢、可追溯的反饋機制，善于運用互聯網，主動回應群眾關切，接受人民監督。近年來全國紀檢監察機關立案審查調查的案件中，有不少來自群眾舉報。

    權責統一。有權必有責、有責要擔當、失責必追究。科學的權力運行機制，必須以覆蓋全過程的責任制度來保證。必須盯緊權力運行的各個環節，完善發現問題、糾正偏差、精準問責有效機制，壓減權力設租尋租空間，讓問責成為權力必須面對的“終考”。2019年，全國有8194個黨組織、108個紀委（紀檢組）和4.5萬名黨員領導干部被問責，失責必問、問責必嚴成為常態。

    國家之權乃是“神器”，是個神圣的東西。公權力姓公，也必須為公。只有建立科學的權力配置和運行制約機制，把公權力關進制度的籠子里，才能確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。

    三 全方位構筑反腐“防火墻”

    反腐利劍再出鞘，清風正氣滿乾坤。在十九屆中央紀委四次全會上，2019年反腐敗斗爭的成績單頗為“亮眼”：中央紀委國家監委立案審查調查中管干部45人；全國紀檢監察機關立案審查調查61.9萬件，給予黨紀政務處分58.7萬人，涉嫌犯罪移送檢察機關2.1萬人。在強大震懾和政策感召下，全國有10357人主動投案，其中中管干部5人、省管干部119人。從這些數據我們看到，近年來一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的綜合效應正在充分顯現，反腐敗斗爭壓倒性勝利得到進一步鞏固發展。

    腐敗，就是利用公共權力為個人或小團體牟取私利。有人說，腐敗是權力的影子，哪里有權力，哪里就有腐敗的可能性。清代史學家趙翼總結歷代賄賂現象后得出一個結論，叫“賄隨權集”，腐敗總是和權力如影隨形。要使權力遠離腐敗，就必須從懲治、機制和思想上多管齊下，保證權力不被圍獵和腐蝕。

    一體推進“三不”，凝結著對腐敗發生機理的深刻洞察，揭示了管黨治黨的基本規律，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴治黨的重要方略。黨的十八大以來，隨著反腐敗工作的深入推進，我們對腐敗癥結成因和對策措施的認識不斷深化，對深化標本兼治的共識高度凝聚，一體推進“三不”的基礎更加堅實、時機已經成熟。

    當前，雖然反腐敗斗爭取得巨大成效，但形勢依然嚴峻復雜，腐敗存量不少、增量還在發生。從腐敗的成因來看，既有懲罰力度不夠、制度不完善、監督乏力的原因，也有私欲作祟、僥幸心理等因素，還有政治生態、社會風氣和歷史文化的影響，是多種因素交互作用的結果。這就決定了不能指望一招制勝，而要多管齊下，一體推進“三不”。

    強化不敢腐的震懾。我們黨與腐敗水火不容，必須保持懲治腐敗的高壓態勢，堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查，繼續“老虎”“蒼蠅”一起打。堅決查處政治問題和經濟問題交織的腐敗案件，加大重點領域和關鍵環節反腐力度，持續整治群眾身邊腐敗和作風問題，有腐必懲、有貪必肅。堅持不懈追逃追贓，以天羅地網切斷腐敗分子的后路。“天網2019”行動追回外逃人員2041人，其中“百名紅通人員”4人、“紅通人員”40人，追回贓款54.2億元。

    扎緊不能腐的籬笆。制度是一種硬約束，具有制約權力、堵塞漏洞的長遠作用。近年來，從政治建設到紀律建設，從選人用人到重大決策，從狠抓“四風”到嚴肅問責……各方面制度逐漸完善，不能腐的籬笆越織越密、越扎越牢。減少權力的腐敗空間，必須聚焦權力集中、資金密集、資源富集的部門和行業，推動審批監管、執法司法、工程建設、資源開發、金融信貸、公共資源交易、公共財政支出等重點領域監督機制改革和制度建設，堅決鏟除腐敗滋生的土壤。

    筑牢不想腐的堤壩。列寧指出，“政治上有教養的人是不會貪污受賄的”。黨的十八大以來，我們黨從夯實黨員理想信念之基入手，先后開展了黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育等，使廣大黨員干部普遍接受了思想洗禮，提升了精神境界。遏制腐敗必須進一步擰緊理想信念的“總開關”，加強思想道德和黨紀國法教育，弘揚和踐行社會主義核心價值觀，嚴肅黨內政治生活，使黨員干部在風清氣正的政治生態中，鍛造拒腐防變的高尚氣節和風骨。

    不敢腐、不能腐、不想腐三者密不可分，不是3個階段的劃分，也不是3個環節的割裂，而是相互融合、環環相扣的有機整體。不敢腐是前提，指的是紀律、法治、威懾，解決的是腐敗成本問題；不能腐是關鍵，指的是制度、監督、約束，解決的是腐敗機會問題；不想腐是根本，指的是認知、覺悟、文化，解決的是腐敗動機問題。“三不”缺一不可，必須強化系統集成、注重協同高效，形成反腐敗工作的強大合力和整體效應。

    “天下難事，必作于易；天下大事，必作于細。”在反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并鞏固發展的新形勢下，只有堅持標本兼治，鍥而不舍，積跬步至千里，積小勝為大勝，才會早日迎來海晏河澄的清明景象。

    深度閱讀

    1.《中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議公報》，《人民日報》2020年1月16日。

    2.《中辦印發〈黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定〉》，《人民日報》2020年3月14日。